PF erra em diagnóstico sobre terrorismo

A Divisão de Combate ao Crime Organizado (Deter) da Polícia Federal (PF) apresentou um diagnóstico sobre terrorismo na terça, 28, durante audiência na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados.

O documento, contudo, foi contestado até pelas próprias fontes que a instituição mencionou em auxílio à sua tese.

De acordo com a PF, não existe vínculo operacional, tático ou estrutural estável entre o terrorismo transnacional e as facções criminosas brasileiras. Na sequência, a PF acrescentou que o Grupo de Ação Financeira Internacional (Gafi) classificou como baixo o risco de terrorismo e de seu financiamento no Brasil.

Mas uma leitura atenta do Relatório de Avaliação Mútua do Brasil, publicado pelo Gafi em 2023, sugere conclusão absolutamente distinta da apresentada na audiência.

O diagnóstico da PF apoia-se, declaradamente, na ausência de registros positivos ao longo de mais de uma década de investigações. Essa premissa, porém, incorre em equívoco lógico clássico: confundir ausência de detecção com ausência do fenômeno.

O próprio Gafi alertou para esse risco ao qualificar as conclusões da Avaliação Nacional de Risco (ANR) de 2021 sobre financiamento do terrorismo: "As conclusões da Avaliação Nacional de Riscos sobre o financiamento do terrorismo são menos desenvolvidas e baseiam-se, em alguma medida, em um arcabouço teórico de risco".

Em outras palavras: a conclusão de baixo risco decorre de uma metodologia subdesenvolvida, não de uma investigação robusta que tenha examinado e descartado as hipóteses de risco. Um sistema com baixa capacidade de detecção produz, inevitavelmente, dados que subestimam o risco real.

O Gafi reconhece que a Polícia Federal conduz investigações financeiras de qualidade quando é acionada. Mas identifica deficiências estruturais que comprometem a abrangência dessas investigações.

A lista de deficiências é longa. O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) não funciona como fonte relevante de instauração de casos de financiamento ao terrorismo.

O setor privado baseia suas comunicações predominantemente em listas, e não em indicadores comportamentais ou transacionais de risco. A interação entre Coaf e a Associação Brasileira de Inteligência (Abin) é limitada, reduzindo a capacidade de cruzamento entre fluxos financeiros e inteligência estratégica.

As organizações da sociedade civil ainda não estão sujeitas a medidas proporcionais de prevenção, setor particularmente relevante nas zonas de fronteira entre o lícito e o ilícito.

Por fim, os provedores de ativos virtuais não estão sujeitos a requisitos de sanções financeiras vinculados ao financiamento do terrorismo.

A inexistência de registros positivos pode, portanto, refletir a incapacidade estrutural de detectá-los.

Fronteira porosa

A afirmação da PF de que não existe "vínculo operacional, tático ou estrutural estável" pressupõe que terrorismo transnacional e crime organizado operam segundo lógicas mutuamente exclusivas, identificáveis por categorias estanques.

Essa pressuposição é crescentemente contestada pela literatura especializada e pela experiência comparada.

O conceito de nexo terror-crime, desenvolvido por autores como Tamara Makarenko e adotado por organismos como UNODC, Europol e Interpol, descreve precisamente a zona cinzenta em que organizações criminosas e terroristas se aproximam sem necessariamente fundir suas identidades ou estruturas.

Essa aproximação pode assumir formas que escapam inteiramente à definição de aliança estrutural: o uso oportunista de rotas e infraestruturas criminosas por células terroristas, sem acordo formal, e a prestação de serviços por facções a atores terroristas, sem compartilhamento de objetivos ideológicos.

Há ainda a territorialização de grupos em zonas de fronteira que coincidem com rotas de financiamento do terrorismo, gerando sobreposição funcional sem fusão organizacional.

Nenhuma dessas formas produz o "consórcio tático" que a PF afirma não ter encontrado. A ausência desse padrão específico não exclui a existência de colaboração essencial.

Tríplice Fronteira

O Gafi reconhece que a região da Tríplice Fronteira está sob monitoramento constante das autoridades brasileiras em razão de seu reconhecido perfil de risco — área historicamente associada a redes de arrecadação de recursos para organizações como Hezbollah e Hamas por diáspora do Oriente Médio, conforme documentado pelo Departamento de Estado dos EUA e pelo próprio GAFI.

A coexistência geográfica e funcional entre essas redes e as facções criminosas que dominam o tráfico transfronteiriço na região é um dado empírico, não uma hipótese especulativa.

A morte de Jorge Rafaat Toumani, o “rei da fronteira”, em junho de 2016, em Ponta Porã, marcou uma virada decisiva no mapa do crime organizado sul-americano. Com a eliminação de Rafaat e de seus principais lugartenentes, o PCC avançou rapidamente sobre o Paraguai, consolidando seu domínio na Tríplice Fronteira — movimento que culminou no assalto à Prosegur em Ciudad del Este.

A pergunta, então, é: se a Tríplice Fronteira é território de domínio consolidado do PCC, como poderia o grupo terrorista libanês Hezbollah operar na região sem qualquer tipo de acordo com as organizações criminosas locais?

O diagnóstico da PF, ao afirmar a inexistência de vínculos, deveria explicitar de que forma esse monitoramento ativo descartou especificamente as formas híbridas de interação — e não apenas as formas tradicionais de aliança.

Extremismo doméstico

O Relatório do GAFI de 2023 identifica como risco emergente inadequadamente coberto pelo sistema brasileiro o extremismo de direita e os grupos não designados pela ONU.

O Brasil reconhece operacionalmente como terroristas apenas os grupos formalmente listados pelo Conselho de Segurança: Al-Qaeda, Estado Islâmico e Talibã.

Grupos designados por outros países, movimentos de extremismo doméstico e atores isolados financiados por redes informais ficam fora do escopo das investigações da Deter.

Essa limitação é diretamente relevante para a questão debatida na audiência.

Se as facções criminosas brasileiras eventualmente se aproximam de atores de extremismo doméstico — fenômeno identificado em outros países com perfis semelhantes —, essa aproximação não seria capturada pelas estruturas investigativas atuais, justamente porque tais atores não integram o conceito operacional de terrorismo adotado pelo Brasil.

O diagnóstico de "ausência de vínculos" é, portanto, um diagnóstico sobre um universo investigativo deliberadamente circunscrito, não sobre o fenômeno em sua totalidade.

Paradoxo probatório

Desde a entrada em vigor da Lei Antiterrorismo, de 2016, o Brasil não obteve nenhuma condenação, nenhum processamento e nenhum congelamento de ativos por financiamento ao terrorismo.

O Gafi foi explícito sobre o significado desse dado, em 2023: "A ausência de processos e condenações por financiamento do terrorismo não está plenamente alinhada com o risco e o contexto de uma grande economia e centro financeiro com aparente exposição a alguma atividade de financiamento do terrorismo".

O órgão não afirma que o Brasil apresenta, por consequência, risco baixo de terrorismo ou de financiamento a terrorismo. Ao contrário, afirma que a ausência absoluta de resultados investigativos em uma década é dificilmente compatível com o perfil de uma das maiores economias do mundo, dotada de sistema financeiro sofisticado, inserção geopolítica relevante e vulnerabilidades documentadas.

Esse paradoxo é precisamente o que fragiliza o diagnóstico da Polícia Federal: a ausência de vínculos detectados pode revelar, antes de tudo, os limites estruturais do próprio sistema de detecção, não necessariamente suas virtudes.

Afirmar que algo não existe porque não foi encontrado só é epistemicamente válido quando se pode demonstrar, com igual rigor, que os instrumentos de busca e repreensão eram adequados, abrangentes e metodologicamente robustos.

O diagnóstico apresentado na audiência, respeitável em sua seriedade institucional, não satisfaz esse requisito.

O último relatório do Gafi sobre o Brasil, de dezembro de 2023, foi anterior à formulação da denúncia da Trapiche-FT, que redundou na investigação e no processo dos investigados por financiamento ao terrorismo, um deles, brasileiro e radicalizado, com franca intenção antissemita, o que vai ao encontro do tipo penal.

Também é anterior ao debate havido no 5º Fórum Internacional de Contraterrorismo, realizado em Budapeste em abril de 2026, com representantes de 35 países e da Europol, e que não contou com a presença de representante da Polícia Federal, no qual se discutiu largamente o uso da negação plausível como a nova faceta do terrorismo internacional.

A negação plausível consiste em estratégia deliberada de ocultação de responsabilidade, pela qual um ator, notadamente estatal, estrutura a execução de condutas por meio de intermediários, agentes não vinculados formalmente e mecanismos de compartimentalização da informação, de modo a preservar a aparência de ausência de nexo com o fato ilícito.

Tal arquitetura fragmenta a cadeia de imputação, dificulta a produção de prova quanto à autoria mediata e compromete a eficácia dos instrumentos tradicionais de responsabilização penal e internacional, permitindo ao mandante negar seu envolvimento com verossimilhança e, assim, mitigar a incidência de sanções e de mecanismos de persecução.

O diagnóstico apresentado na audiência parece não decorrer da inexistência do fenômeno, mas das limitações metodológicas e conceituais do próprio sistema brasileiro de detecção e combate ao terrorismo e ao seu financiamento.

Clarita Maia é consultora legislativa do Senado e doutora em Direito pela Universidade de São Paulo

Instagram: @claritamaia

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